Постановление Правительства Москвы от 28июля 2009 г. N 662-ПП

О Концепции проекта закона города Москвы"О недропользовании в городе Москве"

В соответствии суказом Мэра Москвы от 18 февраля 2009 г. N9-УМ "О мерах по реализации полномочий города Москвы в сференедропользования", с целью правового регулирования отношений в областинедропользования в городе Москве Правительство Москвы постановляет:

1. Одобрить Концепциюпроекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" (приложение).

2. Департаментуприродопользования и охраны окружающей среды города Москвы совместно сДепартаментом дорожно-мостового и инженерного строительства города Москвы,Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы,Департаментом транспорта и связи города Москвы до 1 декабря 2009 г. разработатьпроект закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" ипредставить Мэру Москвы для внесения его на рассмотрение Московской городскойДумы в установленном порядке.

3. Контроль завыполнением настоящего постановления возложить на министра Правительства МосквыБочина Л.А.

Мэр Москвы                                         Ю.М.Лужков

Приложение

Концепция проекта закона города Москвы"О недропользовании в городе Москве"

1. Современная ситуация в сфере недропользования натерритории города Москвы

Концепция проектазакона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" (далее -Концепция) разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации,Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Уставом города Москвы ииными нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы сучетом специфики недропользования в городе Москве.

Концепция определяетосновные цели, принципы и приоритеты недропользования в городе Москве.

Недропользование применительнок нашему городу - это, прежде всего, освоение подземного пространства как одноиз перспективных направлений градостроительного развития города, этообеспечение развития бесперебойной работы инфраструктуры инженерныхкоммуникаций, это охрана подземных вод как источника резервного водоснабжениягорода.

Концепцией, авпоследствии проектом закона должна сформироваться стратегия создания условий вгороде Москве для реализации полномочий в области недропользования с учетомспецифики участков недр, предоставляемых в пользование в целях строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,а также использования подземных вод.

Одной из важнейшихцелей проекта закона является государственный геоэкологический мониторинг,использование и охрана подземных водных объектов и создание единого городскогофонда данных экологического мониторинга.

В случае принятиязакона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" должна бытьразработана и принята система подзаконных правовых актов, направленных на егореализацию.

Формируя принципынедропользования в городе Москве, необходимо учитывать, что недра - это частьземной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - нижеземной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин,доступных для геологического изучения и освоения.

Для Москвыприоритетным видом пользования недрами является строительство и эксплуатацияподземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, то естьстроительство подземных паркингов, подземных объектов инфраструктуры, а такжестроительство зданий с глубокозаглубленными фундаментами до 15-20 м.

Одним из важнейшихвопросов недропользования в городе Москве является состояние и использованиеподземных вод.

Существующий ЗаконРоссийской Федерации "О недрах" не ориентирован на регулированиетаких отношений, его нормы и принципы устанавливают, прежде всего, порядокразведки и добычи полезных ископаемых, в том числе подземных вод.

В соответствии состатьей 72 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации от21 февраля 1992 г. N 2395-1 "Онедрах" вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерациииздаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иныенормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Полномочия органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации определены в статье 4Закона Российской Федерации "О недрах". К основным полномочиямсубъектов Российской Федерации относятся:

- создание и ведениетерриториальных фондов геологической информации, распоряжение информацией,полученной за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации исоответствующих местных бюджетов;

- участие вгосударственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемыхи иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

- составлениетерриториальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявленийполезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительстваподземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- распоряжениесовместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своихтерриториях, формирование совместно с Российской Федерацией региональныхперечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезнымископаемым, и выделение участков недр местного значения;

- установление порядкапользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенныхполезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительстваподземных сооружений местного значения;

- государственныйконтроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недрв соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком;

- проведениегосударственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической,экономической и экологической информации о предоставляемых в пользованиеучастках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезныхископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местногозначения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземныхсооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регулирование другихвопросов в области использования и охраны недр, за исключением полномочий,отнесенных к ведению Российской Федерации.

В большинствесубъектов Российской Федерации законодательство о недропользовании имеет, какправило, рамочный характер, либо отражает специфику субъекта, но в основном,как и Закон Российской Федерации "О недрах", направлено на отработкуместорождений полезных ископаемых.

Учитывая особенностипользования недрами в крупнейших городах, имеющих высокую плотность застройки,для города Москвы (с учетом ограничений пользования недрами на особо охраняемыхприродных и озелененных территориях) приоритетным видом пользования недрамиявляется строительство и эксплуатация подземных сооружений местного значения,не связанных с добычей полезных ископаемых.

В части регулированияотношений в области недропользования в городе Москве приняты следующиенормативные правовые акты:

- постановлениеПравительства Москвы от 27 октября 1995 г. N 887 "О введении на территорииМосквы единой системы государственного регулирования пользования недрами";

- постановлениеПравительства Москвы от 7 декабря 2004 г. N 868-ПП "Об организации мониторингагеоэкологических процессов в городе Москве";

- постановлениеПравительства Москвы от 28 декабря 2005 г. N1095-ПП "Об утверждении Временного организационно-техническогорегламента обмена, доступа и использования данных мониторинга геоэкологических процессов";

- постановлениеПравительства Москвы от 18 ноября 2008 г. N1049-ПП "О Городской программе подготовки к комплексномуградостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период2009-2011 гг.";

- указ Мэра Москвы от18 февраля 2009 г. N9-УМ "О мерах по реализации полномочий города Москвы в сференедропользования" и другие нормативные правовые акты, регулирующиеотношения в сфере недропользования.

Комплексной программойосвоения подземного пространства города Москвы предусматривается, в частности,создание подземной транспортной инфраструктуры, включая подземные паркинги,подземные дублеры особо загруженных улиц, подземные транспортные тоннели,связывающие крупные разгрузочные транспортные узлы города с загороднымирайонами за МКАД, сооружение подземных объектов общественного назначения,подземных объектов инженерной инфраструктуры и энергетики (РТП, ЛЭП), включаяинженерно-техническую инфраструктуру жилых микрорайонов.

В этой связи в городеМоскве возникает потребность дополнительного правового регулирования отношенийнедропользования законом города Москвы.

Разработка проектазакона обусловлена следующими факторами:

- необходимостьюправового регулирования с учетом Городской программы подготовки к комплексномуградостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период2009-2011 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 18 ноября2008 г. N1049-ПП;

- необходимостьюзаконодательного закрепления отношений в области недропользования в целяхстроительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычейполезных ископаемых, строительства зданий с глубокозаглубленным фундаментом;

- необходимостьюдополнительного регулирования отношений при мониторинге подземных водныхобъектов;

- необходимостью утверждениянормативов и критериев для оценки состояния недр и геологических процессов.

Принципиальнымотличием законодательства о недрах в городе Москве от действующих законовдругих субъектов Российской Федерации является ориентация на правовоерегулирование недропользования в целях строительства и эксплуатации подземныхсооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также рациональноеиспользование и охрану подземных водных объектов.

Современная ситуация вгороде Москве в части недропользования позволила выделить следующие основныепроблемы, которые должны быть отражены в проекте закона города Москвы "Онедропользовании в городе Москве":

1. Строительство иэксплуатация как подземных, так и других сооружений сопровождаютсяводопонижением и (или) дренированием территории и соответственно водоотведениемстоков различного рода загрязнения, в том числе и в поверхностные воды.

При разработке проектазакона необходимо предусмотреть контроль за гидрогеологическим режимом наземныхи подземных вод, которые благодаря антропогенной деятельности приобретаютагрессивные (кислотные) свойства и при взаимодействии с известковистымипородами, подстилающими территории Москвы и области приводят к формированиютехногенного карста.

При строительствеподземных сооружений под озелененными территориями общего пользования особоевнимание необходимо уделить водоотведению, обеспечив при этом жизнедеятельностьзеленых насаждений в целях сохранения естественной среды. Строительство подозелененными территориями общего пользования осуществляется способами,исключающими их изъятие или утрату.

2. В настоящее времяна законодательном уровне отсутствуют критерии отнесения участков недр кучасткам недр местного значения, а также к участкам недр для строительства иэксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычейполезных ископаемых.

Таким образом, впроекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"совместно с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерациипредполагается закрепить определения участков недр местного значения и участковнедр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения,не связанных с пользованием недрами.

3. Наиболее проблемнойобластью правового регулирования в сфере недропользования остается вопросполучения достоверной и актуальной информации о состоянии недр,геоэкологических процессах, техногенном воздействии на недра и охране недр.

В проекте законагорода Москвы "О недропользовании в городе Москве" необходимопредусмотреть государственный мониторинг геологической среды. В этих целяхнеобходимо создать межведомственную комиссию.

По итогам мониторингагеологической среды предлагается создать единый городской фонд данныхэкологического мониторинга. При этом необходимо определить состав, объемпередаваемой информации и порядок ее использования.

4. В соответствии состатьей 19 Закона Российской Федерации "О недрах" собственникиземельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельныхучастков вправе по своему усмотрению в их границах осуществлять без применениявзрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихсяна государственном балансе, и строительство подземных сооружений, не связанныхс добычей полезных ископаемых, для своих нужд на глубину до пяти метров впорядке, устанавливаемом законодательством субъекта Российской Федерации.

При этом необходимообратить внимание на то, что предоставление собственникам земельных участковправа пользования участками недр должно осуществляться только по согласованию сорганом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным осуществлятьфункции по управлению и распоряжению земельными участками.

Таким образом, впроекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"необходимо предусмотреть порядок предоставления права пользования участкаминедр (на глубину до пяти метров) для указанных правоотношений.

5. В лицензии напользование недрами, предусмотренной в статье 12 Закона Российской Федерации"О недрах", не указаны требования, которые должны содержаться влицензии при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных сдобычей полезных ископаемых. Поэтому в законопроекте должно быть определеносодержание лицензии на пользование недрами в целях подземного строительства.

6. Объекты подземногостроительства являются недвижимым имуществом, регулируются Гражданским кодексоми отнесены к объектам гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться илипереходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства(наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они неизъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Земля и другиеприродные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другомуиными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле идругих природных ресурсах.

Статья 17.1 ЗаконаРоссийской Федерации "О недрах" предусматривает переход правапользования участками недр и переоформление лицензии на пользование недрами, исодержит закрытый перечень оснований перехода права пользования недрами ипереоформления лицензии. Закон содержит прямое указание на то, что правопользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом вустановленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе впорядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, заисключением случаев, предусмотренных данным законом или иными федеральнымизаконами. Действующий Закон Российской Федерации "О недрах" запрещаетгражданские сделки с такими объектами недвижимости, как участки недр, т.е. ихоборотоспособность ограничена в законодательном порядке.

Таким образом, объектыподземного строительства и участки недр, предоставленные в пользование в целяхстроительства и эксплуатации сооружений, регулируются нормами различныхотраслей права: имущественные отношения, в частности, оборот (купля, продажа,аренда, залог и др.) гражданским законодательством, а отношениянедропользования административным правом. Лицензия на право пользованиянедрами, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, также неможет быть передана третьим лицам.

7. Отдельный вопрос,требующий законодательного закрепления - это подземные водные объекты, ихкачество и пригодность для использования жителями города Москвы, а также состояниеподземных вод, которые являются одним из основных видов полезных ископаемых натерритории города Москвы.

8. Лицензия на пользованиенедрами, предусмотренная Законом Российской Федерации "О недрах", должнавыдаваться на все виды пользования недрами, в том числе в целях строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом лицензированиюне подлежат строительство и эксплуатация подземных сооружений, располагающихся наглубине до пяти метров ниже почвенного слоя, строительство фундаментов зданий исооружений, коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, сооруженийметрополитена и других транспортных тоннелей, магистральных и промысловых трубопроводов,оросительных и судоходных каналов.

Система лицензированияв городе Москве должна быть проста, оперативна.

Указанные вопросы должныбыть отражены в проекте закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве"и подзаконных нормативных актах города Москвы.

2. Цели, задачи и предмет регулирования закона городаМосквы "О недропользовании в городе Москве"

Целью разработки законопроектаявляется регулирование отношений в сфере недропользования в городе Москве.

Для достижения поставленнойцели следует решить ряд задач:

- совместно с МинприродыРоссии установить четкие критерии отнесения участков недр к участкам недр местногозначения и участкам недр, предоставляемых для строительства и эксплуатации подземныхсооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- определить порядок предоставленияправа пользования участками недр в целях строительства и эксплуатацию подземныхсооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- определить порядок пользованияучастками недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанныхс добычей полезных ископаемых;

- предусмотреть созданиеи ведение единого городского фонда данных экологического мониторинга за базе ГУП"Мосгоргеотрест";

- установить срок действиялицензии на право пользования недрами с целью строительства и эксплуатации подземныхсооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- предусмотреть ведениемониторинга состояния подземных водных объектов на территории города Москвы.

Формируя принципы недропользованияв городе Москве, необходимо учитывать, что в первую очередь недра на территорииРоссийской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации и являются государственной собственностью.

Таким образом, регулированиевопросов, связанных с пользованием участками недр, должно осуществляться на основеследующих принципов:

1. Совместное ведение РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации.

2. Государственная собственностьна недра и различные виды собственности на добытую продукцию и подземные сооружения.

3. Состязательность процедурприобретения права пользования недрами.

4. Рациональное использованиеи охрана недр.

5. Срочность пользованиянедрами.

6. Платность пользованиянедрами.

7. Создание правовых, технических,организационных и иных условий, необходимых для освоения подземного пространства.

Предметом регулированияпроекта закона являются отношения, возникающие в процессе пользования участкаминедр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, несвязанных с добычей полезных ископаемых на территории города Москвы.

Действие законопроектабудет распространяться на лиц, реализующих полномочия в области недропользования,в том числе на индивидуальных предпринимателей, участников простого товарищества,иностранных граждан, юридических лиц, а также на органы государственной власти городаМосквы.

Правом субъекта хозяйственнойдеятельности является возможность пользования участками недр, содержащими общераспространенныеполезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр длястроительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанныхс добычей полезных ископаемых.

Правительством Москвы (уполномоченнымим органом) принимаются решения о предоставлении права пользования участками недр,содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения,а также участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местногозначения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Правительство Москвы (уполномоченныйим орган) определяет порядок и условия предоставления права пользования недрамив отношении каждого участка недр или группы участков недр, относящихся к ведениюи распоряжению города Москвы.

Законопроект является специальнымзаконодательным актом, регулирующим отношения в области недропользования на территориигорода Москвы.

Вместе с тем, при разработкепроекта закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" необходимоопределить место будущего закона в системе городского законодательства и указатьего связь со смежными отраслями права, прежде всего, с градостроительным законодательством.

3. Предполагаемые последствия реализации закона городаМосквы "О недропользовании в городе Москве"

Разработка законопроектавызвана необходимостью совершенствования регулирования отношений в сфере недропользованияв городе Москве, обеспечения создания нормативной правовой базы в области подземногостроительства в городе Москве, необходимостью устранения пробелов и неточностейв правовом регулировании вопросов недропользования, обеспечения комплексного подходак регулированию отношений недропользования нормами законодательства о недрах, земельного,градостроительного, природоохранного и иных смежных отраслей законодательства.

Разработка и принятие законагорода Москвы "О недропользовании в городе Москве" позволит:

- в полном объеме осуществлятьполномочия в сфере недропользования на территории города Москвы;

- создать условия для привлеченияинвестиций в строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезныхископаемых;

- проводить комплексныймониторинг состояния недр, включающий мониторинг подземных водных объектов;

- обеспечить охрану недрот загрязнения, истощения, порчи и иного негативного воздействия хозяйственной илииной деятельности.

Реализация проекта законагорода Москвы не потребует выделения дополнительного финансирования, включая финансированиеза счет средств бюджета города Москвы.

4. Структура проекта закона города Москвы "О недропользованиив городе Москве"

Предлагается следующаяпримерная структура проекта закона города Москвы "О недропользовании в городеМоскве"

Преамбула

Глава 1. Общие положения

Содержит статьи:

- предметрегулирования закона;

- соотношение закона сиными законодательными актами Российской Федерации и города Москвы;

- основные термины,используемые в законе;

- собственность нанедра;

- полномочияПравительства Москвы в сфере недропользования.

Глава 2.Государственное регулирование отношений в сфере недропользования в городеМоскве

Содержит статьи:

- государственноеуправление отношениями в сфере недропользования в городе Москве;

- государственноепланирование предоставления участков недр в целях строительства и эксплуатацииподземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- государственный учетучастков недр, предоставленных в пользование;

- государственныйконтроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охранойнедр, а также за участками недр, предоставленными в целях строительства иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- государственныймониторинг в области охраны окружающей среды при строительстве подземныхсооружений.

Глава 3. Пользованиенедрами

Содержит статьи:

- виды и сроки пользованиянедрами на территории города Москвы;

- участки недр,предоставляемые в пользование;

- пользователи недр;

- основаниявозникновения права пользования участками недр на территории города Москвы;

- содержание лицензиина пользование недрами;

- переход правапользования участками недр и переоформление лицензии на пользование участкаминедр;

- основания внесенияизменений и дополнений в лицензию на право пользования недрами;

- основания дляпрекращения права пользования недрами;

- добычаобщераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков,землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков;

- основные права иобязанности пользователя недр;

- предоставление иизъятие земельных участков при проведении работ, связанных с пользованиемнедрами, в том числе в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений,не связанных с добычей полезных ископаемых;

- строительствоподземных сооружений под озелененными территориями.

Глава 4. Рациональноеиспользование и охрана недр

Содержит статьи:

- основные требованияпо рациональному использованию и охране недр;

- порядок разработкиместорождений, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, ипользования участками недр местного значения в целях строительства и эксплуатацииподземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- ликвидация иконсервация подземных сооружений;

- ведение единогогородского фонда данных экологического мониторинга.

Глава 5. Охрана ииспользование подземных водных объектов.

Содержит статьи:

- государственныйгеоэкологический мониторинг города Москвы;

- инвентаризация,контроль и учет за нелегальными скважинами подземных вод.

Глава 6. Платежи припользовании недрами

Содержит статьи:

- регулярные платежиза пользование недрами;

- разовые платежи запользование недрами.

Глава 7.Ответственность на нарушение настоящего закона

Содержит статьи:

- ответственность занарушение закона;

- возмещениепричиненного вреда.

Глава 8.Заключительные положения

Содержит статьи:

- вступление в силу закона;

- внесение изменений внормативные правовые акты города Москвы;

- признаниеутратившими силу нормативных правовых актов города Москвы.