Пересечение полномочий контрольно-надзорных органов – эффективно или непродуктивно?

Пока кто-то объединяется для проведения совместных проверок, на уровне правительства в очередной раз всплывает тема оптимизации контрольно-надзорных органов (КНО). Пять лет назад уже пытался родиться документ, который мог из сорока с лишним федеральных надзоров сделать всего шесть, но оказался нежизнеспособен. Причиной «гибели» послужили другие, опередившие его законопроекты, предлагающие не сокращать, а наоборот,  ввести новые виды контроля, щедро дополненные профилактическими мерами.

Совсем недавно вице-премьер А.Силуанов, под лязганье «регуляторной гильотины», выступил на заседании правительства с заманчивым предложением, всё же задуматься об уменьшении количества контрольно-надзорных органов в РФ.

Предложение не подкупало своей новизной, но в очередной раз заставило рассмотреть данный вопрос с научной точки зрения. Для начала немного цифр, которые собрал, исследовал и опубликовал на своем сайте Институт проблем правоприменения (ИПП) при Европейском университете в Санкт-Петербурге:

- РФ насчитывает более 220 видов государственного и муниципального контроля, более 500 разрешительных режимов, а плановые проверки занимают в России минимум 0,2% рабочего времени;

- исполнение обязательных требований контролируют десятки КНО федерального уровня, сотни — регионального и тысячи — муниципального;

- количество обязательных требований системно растет, а язык правовых актов становится все более сложным и менее понятным.

Научные сотрудники ИПП установили, что в этом году в некоторых регионах произошел заметный скачок числа (более чем на 20%) плановых проверок.

Снижение надзорного гнета, казалось бы, превращается в осознанную необходимость и не удивительно, что данная тема периодически всплывает на самом высоком уровне. Но перед тем как менять правила игры, стоит всё же достичь более четкого понимания настоящего положения дел.

По мнению научных сотрудников ИПП, изложенному в серии статей и обзоров по проблемам правоприменения, дублирование полномочий КНО не является основной проблемой и даже имеет смысл, когда инспекторы различных ведомств могут объединить свои компетенции.

Подобные пересечения благоприятно сказываются на медицинской сфере, областях охраны труда, экологической безопасности, защиты прав потребителей и др.

Более серьезную проблему на федеральном уровне представляют неэффективные внутренние практики КНО, но рассматривая вопросы количества, тему качества пока оставим в стороне.

Пару лет назад ученые ИПП попытались оценить степень дублирования федеральных КНО, изучив их совместные плановые проверки. Выяснилось, что рубежи контроля у различных ведомств четко обозначены, сконцентрированы на ряде профильных законов и дублирование друг друга происходит довольно редко. Причем эти пересечения вполне ожидаемы и касаются в основном «рамочных» законов (о лицензировании ФЗ No99, о местном самоуправлении ФЗ No131, об осуществлении контроля ФЗ No294, кодексов – Лесного, Земельного, Жилищного и т.д.).

В одном из аналитических обзоров по проблемам правоприменения «Мандат контрольно-надзорных ведомств» под редакцией ведущих научных сотрудников ИПП Кирилла Титаева и Дмитрия Скугаревского наглядно показано процентное соотношение совместных проверок различных федеральных ведомств:

Анализируя данные совмещения, ученые ИПП пришли к выводу, что накладки происходят не из-за случайного совпадения интереса различных КНО к одному и тому же проверяемому юрлицу или индивидуальному предпринимателю. По мнению ученых, просматриваются вполне конкретные «ассоциации» КНО в сферу интересов которых входят одинаковые объекты.

На первый взгляд кажется, что проблема дублирования полномочий слишком «раздута». Но это не совсем так, ведь существует еще другие уровни контроля — региональный и муниципальный. Как раз между разными уровнями власти наиболее часто возникают накладки и, в этом случае, проблема дублирования становится очевидной.

«Гильотинирование», о котором сейчас говорится в правительстве, затрагивает только федеральные КНО, региональный уровень возможного дублирования пока не обсуждается.

По мнению ученых, оценка качества работы контрольно-надзорных органов и их деятельность в целом не должны измеряться только количеством выявленных отклонений от законодательных требований. Эффективность работы КНО это система, которую необходимо направлять, на активную профилактику нарушений.

И прежде чем инициировать вопрос сокращения количества КНО, целесообразность такой меры нашим законодателям стоит обсудить с учеными.